【自主レポート】

1.　はじめに

　有事での対応を定める国民保護計画の策定が全国の自治体で進められた。都道府県は2005年度中の策定を求められ、現在は市町村で策定作業が行われている。国民保護法は有事法制の一つであるが、他の有事法が有事になって初めて発動されるのに対し、国民保護法は計画策定や訓練などの規定が平時から適用されるという特徴を持つ。国民保護計画策定作業は、草の根レベルで有事対応を考えさせられる作業であり、私たちの暮らしや社会のあり方に与える影響は少なくないと考えられる。計画策定の問題点と大阪府の計画作成に対して行った取り組みを報告する。

2.　基本的人権や報道の自由は保障されるか？

　たとえ有事といえども、基本的人権は保障されなければならない。国民保護法は、第５条で「国民の保護のための措置を実施するに当たっては、日本国憲法の保障する国民の自由と権利が尊重されなければならない。」としている。問題はその実効性だ。
　特に、警報などの緊急情報を伝えるために放送事業者が指定公共機関と位置づけられ、指定を受けた事業者は国民保護業務計画の策定を義務付けられることなどから、報道、言論、表現の自由が確保されるかについては、法案の国会審議でも議論になった。緊急情報の放送を要請された場合、その情報の真偽を検証する機会のないまま放送することは、昔の大本営発表の放送と変わらないのではないかとの懸念がある。
　基本的人権や報道の自由の保障についての法の規定を生かすためには、繰り返しあらゆる場面で確認しておく必要がある。

3.　協力を強制されることはないか？

　国民保護法第４条では「協力は国民の自発的な意思にゆだねられるものであって、その要請に当たって強制にわたることがあってはならない。」とされている。しかし、協力要請があからさまな「強制」でなくても、「協力もしないのか」という無言のプレッシャーがあれば「市民の自由」は侵害されてしまう。また、近年災害現場でのボランティアの活躍にはめざましいものがあるが、自主防災組織やボランティアの取り組みを前提とした国民保護計画が策定されると、その自主性が損なわれ、「強制」と同じ結果につながる。
　このようなことが起こらないようにするには、協力はあくまでも自発的な意思によるもので、協力しない選択肢もあるということが日頃から周知される必要がある。
　また、市民参加の国民保護訓練が行われる場合には、訓練への参加についても自主的な意思に基づくものである必要がある。

4.　外国籍市民等への差別を許さないために

　戦争が起こりうるというキャンペーンが、在日外国籍市民や外国籍滞在者に対する不当な差別を招くなどということが決してあってはならない。
　国民保護法では、憲法第３章の国民の権利は例外を除き外国人にも適用されると解されていることから、外国人も保護の対象になると説明されている。
　また、国民保護法第９条第１項では「国民の保護のための措置を実施するに当たっては、高齢者、障害者その他特に配慮を要する者の保護について留意しなければならない。」とされている。配慮を要するものの例示としてあげられているのは、高齢者と障害者だけであるが、外国人も言葉の観点からその内容を理解できるように配慮される必要がある。
　また、災害時の避難所の運営や救援物資などに関して、女性の視点が必要なことは、近年の地震災害時などでの教訓であるが、「特に配慮を要する者」には女性の視点も必要である。

5.　国と地方の役割分担は？

　国民保護法と似たような仕組みを持つ法律に、災害対策基本法がある。仕組みは似ているが、災害対策基本法では自治体に基本的な責務が課せられているのに対し、国民保護法では国の外交の責任により有事が発生することを理由に国に基本的責務が与えられている。国が責任を持つことは当然のようだが、同じ内容の措置でも災害対策基本法と国民保護法では、権限を有するものが異なるという問題が生じている。例えば、避難の指示を行うのは災害対策基本法では市町村長の権限であるが、国民保護法では国が避難の措置を講じるよう知事に指示するとされている。中央集権的な仕組みでは、現場の状況に即した判断ができず、国の指示待ちになって対策が遅れることが懸念される。また、訓練を行う場合は防災訓練と国民保護訓練を兼ねられる部分は兼ねて行うことも推奨されているので、権限の違いによる混乱や、災害対策基本法の措置までが中央集権的なものに変質する危険性がある。住民の安全を守るという自治体の責任を考慮し、そのための権限が保障される必要がある。

6.　従事者の安全確保は

　自治体職員や消防団員を始めとする国民保護業務従事者の安全は確保されるのか。武力攻撃事態対処法第17条では「政府は、地方公共団体及び指定公共機関が実施する対処措置について、その内容に応じ、安全の確保に配慮しなければならない。」とされていることから、危険予測地帯で国が自治体に対処措置の実施を要請・指示することはないとされている。
　しかし、「自治体は住民を守る使命を有しており、対処措置実施の義務がなくなるわけでなく、職員自身が避難しながら住民を避難誘導することなどはありうる。」とも説明されている。
　安全確保は基本的な労働条件なので、国民保護計画策定などの機会に事前によく交渉しておく必要がある。

7.　武力攻撃事態等の想定の問題

　国民保護法第32条に基づく「国民保護に関する基本指針」が、昨年３月25日に閣議決定されている。基本指針の最大の問題点は、武力攻撃事態等の想定である。基本指針では武力攻撃事態を、着上陸攻撃、ゲリラや特殊部隊による攻撃、弾道ミサイル攻撃、航空攻撃の４類型とし、それぞれの特徴と留意点が示されている。また、緊急対処事態として、�@危険性を内在する物質を有する施設等に対する攻撃が行われる事態（原子力事業所等の破壊、石油コンビナートの爆破等）、�A多数の人が集合する施設及び大量輸送機関等に対する攻撃が行われる事態（ターミナル駅や列車の爆破等）、�B多数の人を殺傷する特性を有する物質等による攻撃が行われる事態（炭疽菌やサリンの大量散布等）、破壊の手段として交通機関を用いた攻撃等が行われる事態（航空機による自爆テロ等）が例として挙げられている。
　しかし、それぞれの事態による被害の規模などは具体的に示されていない。例えば、どれくらいの地域で避難が必要なのか、避難の期間はどれぐらいになるのかなど想定すべき災害をより具体的に示されるべきである。ところが、総務省消防庁は、2005年５月に各地で開催したブロック会議の中で「攻撃の手段、規模等が様々であり、地理的特性の影響もあるので国が示すことは困難」としている。
　消防庁の言い分は無責任なようでもあるが、当然な面もある。「災害弱者」の生活状況、地域住民の支援体制、活動する「公務員」の実践能力、危険物の集積状況、等々の地域イメージ抜きで作成できるわけがない。国の４類型にあわせてすべて対応できるような計画を策定することは可能であっても絵空事にすぎないものになる。自治体が自己の責任領域で起きうる事態の蓋然性を考え、自己及び住民の対処能力を勘案して優先順位を決定する以外に方法はない。

8.　警報の発令、通知と伝達の問題

　警報の通知及び伝達は、主としてサイレンや防災行政無線で行われることになっている。対処に時間的余裕のない弾道ミサイル発射情報などを素早く住民に伝えるためとして、国が人工衛星を通じて直接市町村の防災行政無線を自動起動してサイレンを鳴らす全国瞬時警報システム（Ｊ−ＡＬＥＲＴ）なるものが整備されつつある。中央統制を具体化するこんなシステムに、税金を投入する意味がどれほどあるのだろうか。
　いずれにしても、正確な情報を、迅速かつ安全に伝えることは、容易ではない。

9.　避難の問題点

　いくら計画作りをしたとしても、実際にできるのかというのが最大の問題だ。自然災害の場合の避難と違い、都道府県の全住民が都道府県の区域を越えて避難することも想定しているからだ。鳥取県が2003年に行ったシミュレーションでは、26,000人の住民を隣の兵庫県に避難させるとした場合、11日間が必要との結果が出ている。また、敵の排除に向かう自衛隊が使用する道路は避難には使えないとの指摘も行われた。

10.　生活関連等施設の安全確保

　基本指針の武力攻撃事態への対処では、最初に生活関連施設の安全確保措置を講じることとされているが、その施設が避難しなければならない危険地域に含まれた場合、安全確保要員の安全確保はどうするのか、避難してよいのかどうかは記載がない。

11.　都道府県計画の特徴

　都道府県計画の策定作業のために総務省消防庁は、都道府県モデル計画を昨年３月31日に策定し、各都道府県に通知している。都道府県モデル計画では、基本指針にない「学校における教育」が項目として起こされ、さらに「武力攻撃事態等において住民がとるべき行動等に関する啓発」が任意的記載事項とされている。基本指針にもないものを計画で書く必要はないと考える。また、テロ等への警戒という予防的措置が不審者の排除という形で人権侵害や治安強化に結びつくことのないよう、啓発内容にはくれぐれも注意が必要であることを計画に明記すべきである。

12.　計画策定時の事前協議の問題

　国民保護計画策定では、「都道府県知事は、国民の保護に関する計画を作成するときは、あらかじめ、内閣総理大臣に協議しなければならない。」（34条６項）「市町村長は、国民の保護に関する計画を作成するときは、あらかじめ、都道府県知事に協議しなければならない。」（35条５項）とされていて、計画作成の過程で「協議」に名を借りた中央統制が行われる危険性がある。同様の規定がある地域防災計画作成時の事前協議でも、例えば原子力防災計画を原発の周囲半径10キロの地域にしか認めないなど過去に問題が生じてきた。
　不当な干渉のないよう注目していかなければならない。

13.　大阪府に対する取り組み

　大阪府の計画策定作業に対しては、国民保護担当の危機管理室をエリアに持つ総務支部が、2004年12月に、大阪府に多い在日・滞日・滞在外国人に対する配慮などを求める意見書を提出するなど、働きかけを行ってきた（資料１）。自治労大阪府本部の要請行動にあたっても意見反映を行って参加した（資料２）。
　その後、2005年９月20日から10月20日にかけて行われたパブリックコメントにも延べ163件の意見が寄せられた。自治労府職は、府本部申し入れへの口頭回答で不十分と考えたいくつかの点についてパブコメ意見も提出した。パブコメ意見等を元に修正された計画案は、2006年１月20日に事前協議に異議がない旨の閣議決定が行われて、正式な計画となった。自治労府本部提出要請書の主要な論点について、大阪府国民保護計画の記述を資料３にまとめた。
　訓練の第三者評価が明記されていないなどの不十分点はあるものの、要請事項に関しては、要援護者の例示に「乳幼児、妊産婦、外国人」を挙げるなど、及第点を与えられる記述になっていると考えている。

14.　市町村モデル計画の問題点

　総務省消防庁は、市町村モデル計画についても作成作業を進め、本年１月末に都道府県を通じて市町村に通知を行った。
　新しく市町村モデル計画で示された考え方で、問題となるのは「第２章　市（町村）対策本部設置等」に書かれている「現地調整所の設置」である。現地対策本部とは別に、現場における関係機関（県、消防機関、県警察、海上保安庁、自衛隊、医療機関等）との調整のために、必要があると認める場合に設置するとされている。また、この現地調整所の性格については注意書きがあり、「テント等を用いて設置することが一般的」「他の対処に当たる機関が既に設置している場合には、市（町村）の職員を積極的に参画させることが必要」ともされている。この現地調整所は、どうみても自衛隊が主導権を持つと考えられる。

15.　おわりに

　前述したように国は計画策定の元になる被害想定を示せないでいる。具体的に検討すれば、真に国民を保護するためには戦争やテロをなくす努力しかないという結論につながるはずだ。国だけに外交、「防衛」を任せてしまう日本の政治システムのおかしさもわかる。自治体外交とは「友好交流」のことではないし、経済協力だけでもない。分権、自治は、危機の克服を含め、中央政府に頼らぬ力を育成する道である。そのために国民保護計画の議論を役立てられたら、逆風はチャンスに変わると信じたい。

資料１

資料２

資料３